背景资料：中共中央、国务院近日印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《规定》），并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行。

 

    针对五个问题  健全五项机制  深入贯彻落实党风廉政建设责任制

 

    陕西省纪委宣教室副主任 崔利民

 

 

    落实党风廉政建设责任制，是推进反腐倡廉建设的“龙头”。1998年11月党中央、国务院颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》十多年来，各级领导班子、领导干部对此普遍予以高度重视，有力地推动了党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入。但是，随着新时期党的建设特别是反腐倡廉建设的不断深入，已经不能完全适应现实需要，因此，中共中央、国务院近日修订印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。笔者认为，从十多年来的运行过程来看，进一步落实好党风廉政建设责任制，必须针对五个问题，健全五项机制，切实强化各级领导班子和领导干部抓反腐倡廉建设的政治责任，保证党风廉政建设和反腐败斗争各项决策部署的贯彻落实，为推动科学发展、促进社会和谐提供有力的政治保障。

 

    一、必须针对责任意识“弱”的问题，建立健全常抓不懈的廉政教育机制

    没有正确的认识，就不会有自觉的行动。少数领导对党风廉政建设责任制的重要性、必要性和紧迫性缺乏正确的认识，归结起来有五种错误倾向：一是“不想抓”。有的领导干部对加强党风廉政建设和反腐败工作不关心、不重视，甚至认为抓经济和业务工作才是务实，抓党风廉政建设工作是务虚；一些单位认为党风廉政建设是纪检监察机关的事，与已无关。二是“不愿抓”。对当前反腐败斗争的形势缺乏客观的认识和正确的估价，消极地认为腐败现象日趋严重，积重难返，靠建立责任制解决不了什么问题，信心不足。三是“不真抓”。少数单位对落实党风廉政建设责任制，只满足于开会作布置、发文提要求，习惯于用会议落实会议，用文件落实文件，嘴上强调安排多，行动落实措施少，缺乏深入细致的思想发动、帮助指导和督促检查；有的出于自己小集团利益考虑，认为抓早了、抓紧了、抓狠了，单位和个人吃亏，被动地应付党风廉政建设工作。四是“不会抓”。一些领导干部由于不学习不研究，对党风廉政建设责任制不了解，对如何结合本单位实践、抓什么、怎么抓心中无数。五是“不敢抓”。有的对班子成员及下属的不廉洁行为或违纪违法行为不敢旗帜鲜明地大胆制止，认为只要自己洁身自好就行。

 

  所以，必须强化党风廉政责任制意识作为首要环节，按照“方式灵活、内容切近、工作有效”的原则，通过学习先进典型，开展“以案说法”、“以案说纪”、党纪条规知识竞赛以及警示教育等多种形式强化教育。特别是要加强对责任追究重大案件的宣传，真正触及每一位领导干部的思想灵魂，促其带头履行“一岗双责”，做到无论工作怎样繁忙，都不能忽视对廉政工作的督促、检查、指导和带头落实。要使我们的各级领导干部充分认识到，无论自己处在什么岗位，担任什么职务，从事什么工作，都要确立“抓好党风廉政建设是本职、抓不好党风廉政建设是失职、不抓党风廉政建设是渎职”的理念，切实履行一岗双责，抓好职责范围内的党风廉政建设。而且，作为领导，分管的工作出了事，下属出了事，自己同样有事。特别是要强化对各级党政“一把手”的责任意识。“一把手”作为“领头人”在党风廉政建设方面，既要当好实践者，率先垂范，以身作则；更要当好组织者，敢抓、会抓、真抓，切实抓好责任制的落实工作。

 

    二、必须针对责任主体“散”的问题，建立健全齐抓共管的工作运行机制

    从理论和制度设计上讲，实施党风廉政建设责任制的旨在形成“大合唱”，形成“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，形成各个责任主体同心协力、齐抓共管的工作格局。但从执行情况看，这一领导体制和工作机制一些地方和部门尚未真正形成，使反腐败斗争成为纪检监察机关的“独角戏”。从党政角度看，一些党政领导干部不能很好地履行“统一领导”和“齐抓共管”的职责，一遇到党风廉政建设方面的事情，一提起反腐败，全都推给、压给纪检监察机关；在对一些问题查处过程中不出面、不协调，拖着、护着、捂着、盖着，甚至认为纪检监察机关查办案件是给其“捅漏子”、“添乱子”、“惹麻烦”，影响了一方稳定和经济发展，由此也导致了纪检监察工作的被动滞后和无所适从。有的基层纪检监察干部就深有感触地说，目前开展反腐倡廉工作是“硬不得，软不得；深不得，浅不得”，“不抓没有威，抓则影响位”，进退两难，很难把握好一个合适的“度”。从部门角度看，一些部门特别是一些责任制牵头单位缺乏责任意识和创造性开展工作的精神，对其应承担的反腐败工作也没有做到“各负其责”，尽职尽责，而是推一推、动一动，一味依赖纪检监察机关；一些行业和部门领导借口抓经济、抓业务任务繁重，安排纪检干部从事其它方面的大量工作，导致部门纪检组监察机构监督作用发挥差，协调立案查案少，甚至“种了别人的地，荒了自己的田”。

    为了有效解决这些问题，近年来，各级也探索实施了一些新的措施，比如党风廉政建设目标责任书签订制度、领导干部廉洁自律公开承诺制度、述职述廉制度、单位和个人重大事项请示报告制度等，其目的就是为了落实各级各部门党政领导班子和领导干部的责任，形成各负其责的工作格局。但遗憾的是，这些好的制度和措施没有得到有效落实，没有持之以恒地抓下来，有的甚至流于形式。目前我们在廉政建设包括在责任制的落实上存在的最大问题，不是“无规可依”，而是“有章不循”。所以，必须加强对制度落实情况的监督检查。当然，一些地方和部门在落实责任制上，之所以力量分散、合力不强，也与有的纪检监察机关工作理念不适应、工作方式不恰当、工作能力不够强有关。比如，不能很好地找到服务大局、促进发展的切入点，习惯于就纪检监察工作抓工作，大局意识不强，工作视野狭窄；有的不能全面履行“教育、保护、监督、惩处”四项职能，重查处轻挽救，重追究轻引导，重训诫轻勾通，甚至以“监督者”高高自居，人本理念欠缺，从而与监督对象形成了心理隔阂和工作隔阂。更为重要的是，党章赋予各级纪检监察机关的组织协调职能没有得到充分发挥，或者发挥得不够好。组织协调不仅是一门领导艺术，更是纪检监察机关“有为、有位、有威”的重要保证。因此，建立健全齐抓共管的工作运行机制，也必须切实加强自身建设，积极探索新形势下有效发挥组织协调职能的途径和措施。

 

   三、必须针对责任内容“空”的问题，建立健全切合实际的目标设定机制

    明确目标，落实责任，这既是党风廉政建设责任制的内在要求，也是落实党风廉政建设责任制的前提。如果目标不明、责任不清，落实党风廉政建设责任制就只能是“纸上谈兵”，既没有约束力，更见不到实效。近年来，从上到下，各级每年都要制定党风廉政建设的目标和任务，但由于一些地方和单位没有把抓党风廉政建设责任制看作是促进各级领导班子、领导干部廉洁自律、率先垂范、管好自已、管好班子、管好队伍的重要举措，往往只是为了应付检查，仅满足于把党风廉政建设的任务和责任分解下去，因而对落实党风廉政建设责任制的布置只局限于按上级的口径提要求、喊口号，对上级下达的责任内容只是照抄、照搬、照转，不注意联系本地区、本单位实际制定切实可行、操作性强的责任内容，其内容不够具体、明确，显得庞杂、繁琐、空泛，雷同性过多，也过于宏观、过于原则，“上下一般粗，行行一个样”，缺乏针对性、特色性。同时也缺乏多样性、系统性和阶段性，只有年度目标，没有阶段性工作目标，更没有明确工作标准、完成时限、保障措施和监督主体，很难落实到行动上。

    所以，在责任内容的设定上，一要突出特色性。要把责任主体的任期目标与本部门、本单位的总目标、年度工作目标和阶段性工作目标相结合，确定其相应的责任目标，着重从解决本地区、本单位党风廉政建设方面的突出问题入手，确定责任主体管理权限中阶段性的反腐倡廉主要责任目标。二要落实责任人。根据工作范围，按照“谁主管、谁负责”的原则，将责任目标从明晰责任、细化措施、规定时限三个方面进行分解，同时通过划分责任区，落实责任单位或个人。三要明确量化指标。党风廉政建设责任制的实践表明，落实责任制，量化是前提。对于即使不能量化的，也必须提出明确要求，比如可以规定是否定期召开会议研究党风廉政建设和反腐问题，是否作了部署，抓了落实，取得了什么成效，是否使每一级领导班子和每一位领导干部都明确自己应当抓什么，采取什么措施，抓到什么程度，抓不好要负什么责任等等，以强化责任意识。比如陕西省对领导干部提出的“五个一”要求，就是一个很好的抓手。对分管范围内的党风廉政建设和反腐败工作每年至少进行一次安排部署；对分管范围内的党员干部讲一次廉政课；主持召开一次汇报会，听取所分管部门领导有关党风廉政建设情况的汇报；对新任职干部和群众有反映的干部进行一次廉政谈话；对分管范围内的一两个不正之风问题进行调研并提出解决措施，这些要求，简单、明确，也便于操作。不要以为这是作秀，是做表面文章。实践证明，领导干部对党风廉政建设责任制过问不过问、抓不抓，效果大不一样。

 

    四、必须针对责任考核“虚”的问题，建立客观公正的考核评价机制

    督查考核是落实责任制的重要环节。这方面存在的问题，一是从督查落实看，是“被动应付”。有的虽然对党风廉政建设责任制进行了一些检查，但常常是搞“一阵风”；督促落实的方法也存在许多不足，还没有真正在组织上形成一整套抓党风廉政建设责任制落实的体系，总是上级来检查了，才来赶材料，应付检查，没有立足平时常抓不懈。各级党风廉政建设责任制工作领导小组及其办事机构对下级的工作指导也不够，有的甚至陷入了上级责任办检查下级责任办的误区，忽视了督查的重点应该是领导班子和领导干部。二是从考核评价看，是“浮于表面”。虽然每年都对责任制工作进行了专门的考核，但责任制工作到底落实得怎么样，目前还没有形成一整套比较全面、具体、操作性强的考核体系和客观、公正、可靠的评价机制，给责任制考核留下了较大的主观性、随意性空间，所以检查考核往往是“凭印象、靠嘴说、看材料、数票数”，影响了考核评价的真实性，导致考核结果有时不能真实、准确地反映被考核单位的工作情况，影响了党风廉政建设责任制落实的质量。三是从结果运用看，“心中无数”。由于对考核结果“底气不足”，导致责任制考核不能有效发挥激励先进、鞭挞落后的奖惩功效。一方面，不敢理直气壮地树立和表彰先进典型，总是担心“有问题”或者可能“出问题”，因而对落实党风廉政建设责任制的先进典型、对勤廉兼优的优秀干部不能及时发现、表彰、宣传和推荐；另一方面，对或多或少有问题的单位和个人也不能及时予以教育挽救。当然，也不利于及时查处极少数腐败分子。

    为了保证责任制考核的效果，必须在完善考核评价办法的同时，严格落实五项制度：一是廉政报告制度。领导干部不但要报告落实党风廉政建设责任制的工作情况，还要详细报告领导干部廉洁自律方面的内容，逐项登记个人住房、因公因私出国出境、公务用车、报销通讯费用，以及是否在自己管辖的地区和业务范围内个人经商办企业或在企业担任职务等方面的情况。二是述职述廉制度。实行“年初诺廉、年终述廉、群众评廉、组织考廉”，每年选定一些单位党政“一把手”向纪委全委会述职述廉，并对党政领导班子和领导干部执行党风廉政建设责任制的情况以及个人廉洁自律情况，组织干部群众进行民主评议，在听取群众意见的基础上，做出客观公正的评价。三是督促检查制度。与新闻媒体联手定期不定期开展明查暗访，对发现的问题在一定范围内公开曝光。四是警示训诫制度。对领导干部在落实党风廉政建设责任制中存在的问题或群众举报有不廉洁的问题，情节轻微不需追究党纪政纪责任的，对其进行谈话诫勉，督促其自觉纠正。五是结果运用制度。在实际操作中，应切实做到“三个挂钩”：一是贯彻落实责任制与干部任免挂钩。对那些认真执行党风廉政建设责任制，并取得明显成效的，要大张旗鼓表彰奖励，即使推荐；对于不认真履行责任制的，要采取批评教育、责令检查、通报批评、诫勉、调离、责令辞职、免职等方式进行组织处理；问题严重的，依纪依法予以追究。二是执行责任制与经济奖惩挂钩。实行重奖重罚，调动各级领导干部抓党风廉政建设责任制的积极性。不能让清廉的干部总是清贫。三是执行责任制与评先评优挂钩。把实行责任制情况作为评先评优的重要条件之一，对责任制执行不好，责任范围内发生严重问题的，实行“一票否决”。

 

   五、必须针对责任追究“软”的问题，建立健全惩戒有威的纠错警示机制

    实施责任追究是落实党风廉政建设责任制的保障措施。没有严格的责任追究，党风廉政建设就不可能得到有效落实。从理论和逻辑上讲，责任追究力度的大小、频率的多少、宽严的程度均从一个方面影响着反腐倡廉的数量和质量，也影响着干部群众对反腐倡廉的信心。但是，在实践中我们发现，不少单位在实施责任追究方面，存在着失之于软的问题。比如，有的怕得罪人，好人主义，不想追究；有的相互推诿，不愿追究；有的明哲保身，不敢追究；有的说情阻挠，难以追究；有的以功代过，掩饰追究；有的隐瞒不报，逃避追究等等，致使在责任追究上出现了“单一化”的问题。前些年的责任追究，大多是在烟花鞭炮爆炸、重大交通事故、重大矿难、重大火灾等“重大事故”上的责任追究，并非真正意义上的党风廉政建设责任追究。究其原因，主要是一些领导在责任追究中存在“五怕”：一怕影响单位稳定，影响经济和业务目标的完成；二怕影响单位评选先进，影响单位荣誉；三怕影响个人业绩，丢面子、失位子；四怕“得罪人”，给自己带来一些麻烦；五怕“拔出萝卜带出泥”，甚至引火烧身，因而“淡化”、“抵制”、“抗拒”责任制，把责任制搁在一边，不学习、不宣传、不贯彻。基于以上种种原因，责任追究难以到位，影响了党风廉政建设责任制的严肃性和权威性。

    针对以上问题，一是把握追究原则。要坚持实事求是、连带责任、民主集中制、“谁主管谁负责”、以及“惩前毖后、治病救人”原则，实行一案一追究。二是明确追究重点。责任追究的对象必须是各级领导干部；发生的事件必须是与领导干部职务、权力所产生的责任紧密联系的。新修订的《规定》强调，领导班子、领导干部对本地区、本部门、本系统发现的严重违纪违法行为隐瞒不报、压案不查、疏于监督管理，致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题、违反规定选拔任用干部，或者用人失察、失误造成恶劣影响等情况下将追究相关责任。三是严格区分责任。明确政策界限，按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备”的要求，在实施责任追究时，看其平时是否尽到领导、监管责任，是严格要求还是放任不管，管与不管、抓与不抓、查与不查，应区别情节，分别对待。同时处理好“四个关系”，即：正确处理好上级责任与下级责任的关系，不能以下级责任代替上级责任；正确处理好集体责任与个人责任的关系，不能以集体责任掩盖个人责任；正确处理好前任责任与现任责任的关系，不能突出现任责任，回避前任责任；正确处理好主观责任与客观责任的关系，不能把主观责任推成客观责任。四是严格追究程序。要建立一套统一、严密的责任追究程序，形成纪检监察、组织人事和司法机关各司其职、相互配合的追究机制。同时，建立定期工作报告制度。各地各部门实施责任追究的情况要定期向纪检监察部门报告。特别是违法违纪案件或重大问题发生后，事发单位要及时向上级报告。五是建立终身责任追究制。只要领导负有责任的，不管其在位还是不在位，必须追究到底。当然，也必须明确，落实党风廉政建设责任追究制，追究责任不是目的，而是手段。因此，首先应从抓好党风廉政建设和挽救干部的角度出发，做好“关口前移”，抓事前，注重防范，先打“预防针”；抓事中，随时监督、及时规范干部的行为，注入“清醒剂”；抓事后，落实责任追究，敢于“动手术”。

总之，党风廉政建设责任制是反腐倡廉建设的一项根本性制度，是推进党风廉政建设和反腐败斗争的“总抓手”，也是一项涉及方方面面的系统工程。责任制落不实，或者落实得不到位，反腐倡廉建设各项工作就会大打折扣。只有切实抓住责任制这个龙头，才能有效推进反腐倡廉建设各项工作的深入开展。