2014年11月13日 10:26:24
来源： 《求是》2014/22 作者： 周 强
核心要点:
■ 人民群众是法治实施的主体和力量源泉，必须坚持法治实施为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民、以保障人民根本权益为出发点和落脚点。
■ 要在党员带头守法、领导干部带头守法的基础上，着力培育公民和社会组织自觉守法的意识和责任感，充分调动全社会自觉守法的积极性主动性，严惩各类违法犯罪行为。营造全社会共同守法的良好氛围，夯实建设法治实施体系的社会根基。
■ 牢固树立高效与公正相统一的法治实施理念。高效必须以公正为前提、为基础，没有公正就不能有高效，错误裁判和执行造成的损失和影响会更大。公正必须以高效为支撑，迟到的正义会使正义大打折扣，同样影响法治实施的权威和公信。
■ 司法人员对案件质量终身负责，就是终身对法律负责，对历史负责和对人民负责。必须针对各类司法人员职责和各类案件的具体情况，建立科学合理、切实可行的案件质量终身负责制度，将“让审理者裁判、由裁判者负责”这一要求落实到执法办案的具体工作之中。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），通篇贯穿了党的十八大、十八届三中全会提出的全面推进依法治国和全面深化改革的精神，充分体现了习近平总书记系列重要讲话精神，具有里程碑意义。《决定》针对我国法治建设长期存在的突出问题，提出了180多项重大改革举措，力度之大、措施之多，令人鼓舞。《决定》首次提出全面推进依法治国的总目标，并在总目标中首次提出建设中国特色社会主义法治体系，对中国特色社会主义法治体系的内涵作了全面深刻阐述，即在党的领导下，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。《决定》提出的建设中国特色社会主义法治体系，是建设社会主义法治国家的骨干工程和重要抓手，具有十分重大的理论、制度和实践意义。各级人民法院要深入学习贯彻这次全会精神，结合工作实际，推动形成高效的法治实施体系。
一、形成高效的法治实施体系，是建设中国特色社会主义法治体系的重点难点
建设中国特色社会主义法治体系，是一个从立法到执法司法再到守法、从理论到制度机制再到实践的伟大系统工程，需要付出长期艰苦努力。建设高效的法治实施体系，无疑是其中的重点难点。古往今来，把制定的法律付诸实施始终是法制建设的最大难点。习近平总书记多次引用古人“世不患无法，而患无必行之法”和“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”的名言，并强调指出：“如果有了法律而不实施，束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”改革开放以来，我们党领导人民建设社会主义法治国家，形成了中国特色社会主义法律体系。但把这个法律体系以及新制定的法律实施到位，永远没有完成时，法治建设永远在路上。从实践来看，人民群众对法治建设意见最大的地方，就是有法不依和执法不严，就是法律实施问题。我们要在党中央的坚强领导下，紧紧抓住法治实施这个重点难点，加强法治实施能力建设，不断完善法治实施制度机制，着力构建以法律规范实施为核心，以党内法规实施、人民团体和社会组织规范实施、道德伦理规范实施以及乡规民约等社会生活规范实施构成的法治实施体系。
二、形成高效的法治实施体系，需要全体公民和组织共同努力形成合力
《决定》强调，要坚持人民主体地位。人民群众是法治实施的主体和力量源泉，必须坚持法治实施为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。法治实施体系包括执法、司法和守法等诸多环节。必须在党中央的坚强领导下，广泛动员全体人民和全部社会组织的力量，共同建设法治实施体系，并使之高效运行。首先，要充分发挥各级党组织在建设法治实施体系中的领导核心作用。党在率先垂范建设好党内法规实施体系的同时，坚持依法执政和在宪法法律范围内活动，发挥好保证执法、支持司法和带头守法的重要作用。其次，行政机关要承担起法律实施的重要职责任务。大部分法律法规要靠行政机关通过行政执法实施，各级行政机关要切实履行法律实施职责，坚持依法行政，在推进法治政府建设的进程中大力加强行政执法工作。要全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，坚决排除对执法活动的非法干预，防止和克服地方和部门保护主义。要抓紧推进行政执法体系建设，以科学高效的行政执法体系促进法治实施体系建设。再次，要充分发挥司法的职能作用。司法机关既要严格司法，把属于自己实施的法律实施到位，又要充分发挥司法对法律实施的支持和保障作用。要坚决落实四中全会提出的健全行政执法和刑事司法衔接机制的要求，确保行政执法体系与刑事司法体系无缝对接、形成合力。最后，要在党员带头守法、领导干部带头守法的基础上，着力培育公民和社会组织自觉守法的意识和责任感，充分调动全社会自觉守法的积极性主动性，严惩各类违法犯罪行为，营造全社会共同守法的良好氛围，夯实建设法治实施体系的社会根基。
三、形成高效的法治实施体系，必须深化执法司法体制改革
法治实施体系建设涉及制度、体制、机制建设，法治实施活动要依法进行，法治实施体系要依法构建。必须坚持以创新为动力，以改革为突破口，以只争朝夕、敢于担当的精神，把十八届三中全会和四中全会提出的有关法治实施的改革举措一一尽快落实到位，治理法治实施的疲软现象，打破法治实施的樊篱羁绊，铲除法治实施的痼弊顽疾。就行政执法而言，要尽快落实减少层次、整合队伍、提高效率的原则要求，合理配置执法力量，科学使用有限的执法资源；要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，在重点领域内推行综合执法，有条件的要推行跨部门综合执法，着力解决执法乱和执法散的问题；要完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调，有效解决“九龙治水”等多头执法问题；要理顺行政强制执行体制和城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平及现代城市管理水平；要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提高执法人员能力素质，建设高素质的执法队伍，等等。
就司法而言，要优化司法职权配置，完善司法管理体制和司法权力运行机制，建设公正高效权威的司法制度和确保法律有效实施的司法体系。要以完善诉讼程序和执行程序为落脚点，以解决立案难、诉讼难和执行难为着力点，推动党的十八届三中全会和四中全会提出的各项司法改革举措贯彻落实。要改革完善确保人民法院、人民检察院依法独立行使职权的制度机制，坚决排除领导干部、行政机关、公民个人或社会组织对司法活动的干扰和干预，切实树立司法权威；要推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中的相互配合和相互制约，切实解决一些案件配合有余、制约不足影响司法公正甚至造成冤假错案的问题；要充分发挥审判程序特别是庭审的最后把关作用，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用；最高法院要尽快设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，就地化解矛盾纠纷，方便当事人诉讼，提高诉讼效率，减轻最高法院本部的压力，维护首都地区社会治安和谐稳定；要及时设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，防止地方保护主义对相关案件的干扰；要完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，有效解决行政诉讼程序在一些地区、一些案件中存在的空转现象；要健全行政机关负责人依法出庭应诉制度，行政机关支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题；要以制定强制执行法为契机，大力推进执行体制机制改革，完善拒不执行判决、裁定罪的司法程序和定罪量刑标准，加大对拒不执行判决、裁定行为的刑事制裁力度，将人民法院在执行实践中创造的统一强制执行体制、统一执行案件管辖、统一执行案件管理及建立失信被执行人信用记录、限制被执行人高消费等配套、威慑机制上升为法律，适时探索推动执行权与审判权相分离的体制改革试点。
四、形成高效的法治实施体系，必须坚持以公开透明为特色，以信息化为支撑
我们建立的法治实施体系，必须以快速发展的网络信息技术为支撑、为平台，以不断满足人民群众和社会各界对法治实施的需求、参与和监督为依归。要按照《决定》要求，构建开放、动态、透明、便民的阳光法治实施机制，大力推进行政执法公开、审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开和其他法治实施活动的公开，依法及时公开法治实施的依据、程序、流程、结果和理由。要以信息化为依托，向信息化要效率，打造法治实施公开平台，实现法治实施信息系统内畅通、系统间共享。要着力打造法治实施流程平台，让法治实施活动全过程公开透明，保障人民群众对法治实施的知情权、有效行使监督权，保障法治实施活动公开公正运行，杜绝暗箱操作；要着力打造法治实施过程中各类生效法律文书统一上网和公开查询平台，展示法治实施结果和理由，实现法治实施信息全社会共享，充分发挥其宣传法治、教育公民法人和其他组织以及引领社会风尚的重要作用；要着力打造法治实施强制执行平台，对于违反法治规范受到相应处理，但拒不执行执法机关处罚决定或者司法机关生效裁决，或者拒不执行有关社会组织（如行业协会、工会等人民团体）作出处理决定的行为，要探索统筹纳入强制执行平台范畴，该曝光的要曝光，该强制执行的要强制执行。以法治实施体系内的各种机制共同发力，形成强大的社会合力，实现良好的法治实施效果。
五、形成高效的法治实施体系，必须坚持严格执法公正司法
形成高效的法治实施体系，是为了法治实施更快捷，避免正义迟到，更好地维护社会公平正义。一要牢固树立高效与公正相统一的法治实施理念。高效必须以公正为前提、为基础，没有公正就不可能有高效，错误裁判和执行造成的损失和影响会更大。公正必须以高效为支撑，迟到的正义会使正义大打折扣，同样影响法治实施的权威和公信。二要健全严格执法公正司法的制度机制。建立行政自由裁量权基准制度，规范司法自由裁量权统一行使，把每一项司法权力都关进制度的笼子里，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究，坚决纠正有法不依、司法不严、违法不究行为，保证执法、司法机关依法行使职权，公正处理每一起案件。三要完善司法解释制度和案例指导制度。要紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求，适应建设公正高效权威的社会主义司法制度的需要，加大司法解释和案例指导工作力度，适时发布高质量的司法解释和指导性案例，统一执法办案的尺度，为严格执法公正司法提供明确细致统一的依据。四要建立健全执法司法办案责任制。贯彻落实《决定》提出的办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等工作机制。司法人员对案件质量终身负责，就是终身对法律负责，对历史负责和对人民负责。必须针对各类司法人员职责和各类案件的具体情况，建立科学合理、切实可行的案件质量终身负责制度，将“让审理者裁判、由裁判者负责”这一要求落实到执法办案的具体工作之中。五要建立健全错案责任倒查问责制。建立错案倒查制度，确保错案发生以后，倒查程序立即启动，保障错案的责任人和错案发生的原因及时查明。建立错案问责制度。对错案的性质、危害后果、社会影响以及责任人的责任承担等，进行客观公正评估，为错案追究提供依据。对于社会广泛关注的错案，要向社会公开有关信息，及时回应社会关切，确保谁办案谁负责，谁违法谁担责全面落实。
（作者：最高人民法院党组书记、院长、首席大法官）
