把制度的笼子扎得更牢更实
本报记者 盛若蔚
《 人民日报 》（ 2013年08月29日 02 版）
日前，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布。这是我们党成立90多年来，第一次对党内法规和规范性文件进行集中清理，意义不言而喻。
为什么要开展这次集中清理？具体如何进行清理？集中清理对提高党内法规制度执行力有何影响……带着这些问题，本报记者近日采访了有关方面负责人和专家学者，一一进行详解。
摸清“家底”、全面清理，一揽子解决党内法规制度“四不”问题
谈及中央为何部署开展这次集中清理工作，党内法规和规范性文件清理工作领导小组办公室、中央办公厅法规局负责人表示，清理工作的意义可以用“三个工程”来概括：一是“基础工程”，通过全面清理可以摸清党内法规制度的“家底”；二是“系统工程”，通过清理可以维护党内法规制度体系的协调统一；三是“战略工程”，通过清理有利于明确下一步党内法规制度体系建设的方向、重点和着力点。
将视线回溯。新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党制定了大量党内法规和规范性文件，为规范党组织工作、活动和党员行为，增强党的创造力凝聚力战斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理机制，新中国成立以来还没有对出台的党内法规和规范性文件开展过集中清理。
“这就造成党内法规制度十分庞杂、新旧并存，相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致的‘四不’问题，特别是有的规定滞后于实践发展和形势任务需要；有的规定同党章和党的理论路线方针政策相抵触，同宪法和法律不一致；有的规定相互之间交叉重复、冲突打架。”中央党校党建部教授任铁缨说。
中央党校政法部教授肖立辉认为，不少党员干部对党内到底有多少部党内法规，这些党内法规是如何规范党组织和党员行为的，并不十分清楚。因此，清理“家底”，对于党内法规建设就显得十分必要。
专家认为，党内法规制度中存在的这些问题，有损党内法规制度的严肃性和权威性，有碍党内法规制度的贯彻执行，也不利于党内法规制度建设的顺利推进。借鉴开展法律清理、行政法规清理的做法，对党内法规和规范性文件予以集中清理，一揽子解决党内法规制度中存在的“四不”问题，十分必要。
中央对开展清理工作高度重视，将其作为加强党的制度建设的一项重要举措和任务来部署。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定，党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理。去年，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，正式启动了党内法规和规范性文件集中清理工作。
中央统一领导和部署，清理工作按照“由近及远、先上位后下位”思路进行
为做好这次集中清理工作，中央批准成立了由中央办公厅牵头，中央纪委、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委、国家档案局、国家保密局等单位参加的党内法规和规范性文件清理工作领导小组，小组办公室设在中央办公厅法规局。随后，各地区、中央有关部门也相应成立了清理工作领导机构。
记者从中央办公厅法规局了解到，此次清理工作遵循五条原则：
——以党章和宪法为根本依据，凡是同党章规定或者宪法、法律相抵触的，都应通过清理予以废止或者修改；
——维护党内法规制度体系的统一性和协调性，对同上位党内法规和规范性文件相抵触的，或者与其他同位党内法规和规范性文件相冲突的，应通过清理予以废止或者修改；
——坚持与时俱进，适应世情国情党情的发展变化，善于吸纳这些年来党的工作和党的建设取得的创新成果；
——坚持实事求是，考虑历史条件，立足党内法规制度建设实际，突出清理重点，积极稳妥地做好清理工作；
——统筹推进，在中央领导下，统一部署，统一标准，统一行动，协调一致地开展工作，确保把这项任务完成好。
这次清理工作时间跨度大、涉及主体多、覆盖范围广、文件数量多，任务十分繁重。清理范围包括新中国成立至2012年6月期间制定的所有党内法规和规范性文件，既有中央制定的，也有中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的。纳入清理范围的规范性文件，是指虽未使用党内法规名称和体例格式，但包含法规性内容、具有党内法规效力、可以反复适用的现行有效文件。
任铁缨等专家认为，此次集中清理的一大亮点，就是工作思路清晰，即按照“由近及远、先上位后下位”的思路进行。
所谓由近及远，是指清理工作分两个阶段实施：第一阶段清理1978年至2012年6月底前制定的党内法规和规范性文件，第二阶段清理新中国成立后至1978年前制定的党内法规和规范性文件。
所谓先上位后下位，是指先对中央党内法规和规范性文件进行清理，中央纪委、中央各部门和各省区市党委同步启动清理工作，但要待中央《决定》出台后，再对照中央清理意见开展审核、审批等工作。全部清理工作将于2014年12月底前完成。
据介绍，纳入第一阶段清理范围的中央文件共767件，中央纪委、中央各部门及各省区市清理的文件加起来逾2万件。
“在不到一年时间内，清理30多年来制定的中央党内法规和规范性文件，这本身就是一个浩大的工程。”肖立辉感言，清理工作要对每一件党内法规和规范性文件进行评估研判，任务确实是相当繁重的。
据介绍，这次中央发布《决定》，是第一阶段清理工作的重要成果，标志着中央党内法规和规范性文件第一阶段清理任务完成，随即转入第二阶段。各地区各部门在对照中央《决定》完成第一阶段清理工作后，也将转入第二阶段。
767件中央党内法规和规范性文件中，废止和宣布失效近四成
集中清理党内法规和规范性文件，是一项极其严肃的工作，必须有严格的程序作保证。那么，梳理出来的法规和规范性文件该如何处理？
据介绍，这次清理主要采取了废止、宣布失效、继续有效等处理方式。具体分为三大类：
——决定废止162件，占清理文件总数的21%。废止的主要有3种：一是文件主要内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触，或者同宪法和法律不一致；二是明显不适应现实需要；三是已被新的规定涵盖或者替代。比如，1984年出台的关于党政机关和党政干部经商办企业的一个文件，规定党政机关在职干部在不保留原来职务的前提下可以保留公职经商办企业，这与《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规定冲突。鉴此，中央决定废止该《决定》。
——宣布失效138件，占清理文件总数的18%。宣布失效的主要有2种：一是文件的调整对象已消失；二是文件适用期已过或者文件规定的阶段性任务已经完成，文件事实上已不再执行。比如，中央2000年批准印发的《深化干部人事制度改革纲要》，是对2001—2010年期间干部人事制度改革进行阶段性部署的文件。鉴于该文件的适用期已过，中央决定宣布其失效。
——继续有效467件，占清理文件总数的61%。继续有效的有3种：一是文件内容不存在问题；二是文件内容虽然存在一些问题，但不影响继续执行，废止、修改的必要性不大；三是文件内容存在一些问题，需要进行修改，但修改前继续有效。决定予以修改的文件共42件。比如，中央2003年印发的《中国共产党党内监督条例（试行）》，有些规定比较原则，操作性不强，约束力不够。党的十八大提出，要加强党内监督，严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。为此，中央决定修改该《条例》，细化相关规定，健全监督方式方法，完善监督程序，增强监督实效，推动实现把权力关进制度笼子里的目标。
中央办公厅法规局负责人强调，这次废止和宣布失效的党内法规和规范性文件，在规范党内生活、加强党的建设、推动党的工作等方面曾经发挥了重要历史作用，今后仍有借鉴参考价值，应按照档案管理有关规定，做好存档、查档利用等管理工作。
避免“破窗效应”，集中清理有助于提高党内法规制度执行力
党内法规制度建设是一个不断向前推进的过程，只要出台新规定，就有必要对已往的类似规定进行“检视”，以免新老规定冲突打架。因此，既要重视定期的集中清理，也要重视日常的即时清理。
中央《决定》要求，各地区各部门要抓紧建立健全定期清理和即时清理机制，一般每5年对党内法规和规范性文件开展一次集中清理。同时，在制定或者修改党内法规和规范性文件时，同步对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件进行清理，以实现清理工作经常化、制度化、规范化。
制度的生命力在于执行。习近平总书记不久前在河北考察调研时指出，有些政策规定是约束性的，有些明确是刚性要求，却成了“稻草人”，成了摆设，这样就会形成“破窗效应”。
这次中央《决定》落实习近平总书记重要指示精神，明确要求各地区各部门对继续有效的党内法规和规范性文件进一步加大贯彻落实力度，完善制度实施后评估机制、督查机制、问责机制，加强对制度执行的监督检查，严肃查处违规行为，坚决纠正有令不行、有禁不止现象，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。
“党的制度建设，既要实现有规可依，更要保证有规必依、执规必严、违规必究。”国家行政学院法学部教授胡建淼认为，通过集中清理，剔除了那些不该继续执行和事实上已不再执行的党内法规制度，可以为党内法规制度的执行有效“减负”，使执行的资源更加聚焦，也为执行“充了电、增了压”。
在专家们看来，党内法规和规范性文件首次集中清理的启动和阶段性任务的完成意义重大，有利于把党内法规制度的笼子扎得更牢更实，也有利于推动党的制度建设与国家法治建设“联动格局”的形成，是提高党的建设科学化水平的必然要求，是践行中国共产党科学执政、民主执政、依法执政理念的重要举措。
链 接
集中清理5步骤
第一步：确定清理范围。组织力量对1978年至2012年6月制定的近4000件各类中央文件进行全面梳理，将其中767件属于党内法规和规范性文件的纳入清理范围。
第二步：提出清理意见。根据“谁起草、谁提出清理意见”的原则，中央办公厅将拟清理文件分送中央有关部委和单位研究提出初步清理意见。
第三步：组织集中审核。中央办公厅会同有关部门成立集中审核工作组，对各有关部委和单位提出的初步清理意见进行研究论证，逐件进行审核。
第四步：广泛征求意见。将清理意见分送有关部委和单位，并根据各方面反馈情况进行调整完善，形成一致的清理意见。
第五步：中央审批发布。《决定》稿形成后，按程序报请中央审批通过，并以中共中央文件形式发布。
